Consideraciones previas y propuesta de reformulación de varios artículos del Anteproyecto de Ley de Información Clasificada, en su trámite de audiencia e información pública

Introducción

“La seguridad nacional y el derecho a saber de la sociedad a menudo se consideran objetivos contrapuestos. Si bien a veces puede haber cierto grado de tensión entre el interés de un gobierno por preservar el carácter reservado de cierta información por razones de seguridad nacional y el derecho de la población a acceder a información en poder de autoridades públicas, un examen exhaustivo del pasado reciente indica que los intereses legítimos de seguridad nacional, en la práctica, se ven favorecidos cuando la sociedad está bien informada sobre las actividades del Estado, incluidas aquellas llevadas a cabo para resguardar la seguridad nacional”.

Este es el inicio de la Exposición de Motivos del documento titulado Principios Globales sobre Seguridad Nacional de Derecho a la Información, más conocidos como “Principios de Tshwane”, promulgados en esa ciudad sudafricana por representantes de 22 organizaciones durante un periodo de dos años. Para su redacción se contó con la asesoría de más de 500 expertos de al menos 70 países, y cuyo fin es orientar a quienes intervienen en la redacción, revisión o implementación de leyes o disposiciones relativas a la potestad del Estado para clasificar información por motivos de Seguridad Nacional o sancionar su divulgación. Propuestas sustentadas en normas, estándares y buenas prácticas nacionales e internacionales y doctrina especializada.

Su relevancia reside en la cualidad de reconocer tanto el Derecho a la Información, entendido como el derecho a buscar, recibir, usar y difundir información que está en poder de autoridades públicas u otros órganos que actúan en su representación, o cuyo acceso haya sido reconocido legalmente a las autoridades (Principio 1), como los requisitos para restringir el derecho a la información por razones de seguridad nacional (Principio 3), la información que puede ser clasificada en forma legítima (Principio 9) e, incluso, las categorías de información sobre las cuales existe una fuerte presunción o un interés preponderante a favor de su divulgación (Principio 10). Y así hasta 50 Principios que incluyen todos los ámbitos de actuación de los poderes públicos y de los ciudadanos respecto a este tan relevante como espinoso asunto, en consonancia con la legislación internacional vigente en materia de acceso a la información, seguridad nacional, transparencia y defensa de los Derechos Humanos.

Pero si hay un Principio que nos interesa destacar especialmente es el número 15, titulado “Obligación de archivar, gestionar y conservar adecuadamente información y documentos sobre seguridad nacional”, donde se recoge, principalmente, la obligación de las autoridades públicas de archivar, gestionar y conservar adecuadamente documentos e información de conformidad con lo establecido en las normas internacionales, la de conservarla adecuadamente con sistemas de archivos congruentes, transparentes y exhaustivos, de forma tal que, cuando se efectúen solicitudes de acceso específicas, sea posible localizar toda la información relevante, aun cuando esta no pueda ser divulgada; y la de crear, publicar, y revisar y actualizar periódicamente una lista detallada y precisa de los archivos clasificados que posee.
Y si lo hacemos así es porque creemos que la inicial redacción del Anteproyecto de Ley de Información Clasificada. Un proyecto legislativo que se caracteriza, precisamente, por la total ausencia de mención a los archivos y a los sistemas de gestión documental, imprescindibles para garantizar ese derecho de acceso del ciudadano a los archivos y registros del artículo 105 b) de la Constitución Española, al que la exposición de motivos y la MAIN colocan en el centro del argumentario en favor de una nueva ley. Sobresale también un silencio harto significativo: ni una sola mención al artículo 20.1 d) de la CE relativo al Derecho a la Información.

Ausencias, en nuestra opinión, guiadas por el empeño del legislador de utilizar la palabra “información” alegando la inconveniencia de utilizar otros términos por su “vocación de permanencia” y para que no haya que cambiar la ley si “en un futuro próximo se crean nuevos soportes informativos o materiales no previstos en la actualidad”. Al parecer, el concepto ampliamente conocido, estudiado y normalizado de “Documento”, no es capaz de solventar tal peligro, pese a llevarse utilizando siglos, independientemente del soporte que se utilice en cada momento de la historia. En líneas generales, este anteproyecto de Ley duplica funciones que ya existen y no tiene la visión holística de que los datos, los documentos y la información forman parte de un sistema de gestión documental. Además, limita la intervención de los archivos a la parte finalista, solo cuando la información ya ha sido desclasificada, cuando antes crea un sistema paralelo que restringe el acceso e incluso permite eliminar documentación sin control alguno, fuera del sistema de gestión documental y de las regulaciones legales sobre archivística existentes, cuando el análisis documental y del proceso de creación de la información es clave para poder determinar la clasificación de la misma.

Por último, y antes de pasar a las alegaciones genéricas y a las propuestas de enmiendas concretas al texto y al articulado del anteproyecto de Ley, no podemos sino lamentar la inconveniencia de esperar más de cuatro décadas para modificar la Ley de Secretos Oficiales de 1968 para después recurrir a la tramitación por vía de urgencia, en periodo estival y sin apenas capacidad de participación pública y control parlamentario de la norma que la debería sustituir, y a la que creemos que habría que dedicar más atención, teniendo como modelo a seguir, como se ha remarcado de forma previa, los Principios de Tshwane.

Alegaciones genéricas

1. No se motiva la tramitación de urgencia del anteproyecto de ley ni se justifican las razones para prescindir de la consulta previa, incumpliéndose así los artículos 26.2, 26.6 y 27.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
2. Sobresale la ausencia de artículos con relativos a la definición de información, documentos, registros, datos, procesos de clasificación, etcétera. En un proyecto legislativo de este tipo es siempre relevante asentar unas bases claras sobre estos objetos, porque puede generar confusión o interpretaciones erróneas. De hecho, en el texto se intuye esta confusión incluso por el propio legislador, al no esclarecer qué es información y qué documento. Respecto al concepto de “Información”, no se define su alcance y contenido, y entra en conflicto con el concepto de “Documento”, pues es el contenedor de la misma, estando este definido, además, en el artículo 49 de la Ley 16/1985, del Patrimonio Histórico Español, con el que entraría en contradicción: “Se entiende por documento, a los efectos de la presente Ley, toda expresión en lenguaje natural o convencional y cualquier otra expresión gráfica, sonora o en imagen, recogidas en cualquier tipo de soporte material, incluso los soportes informáticos”. Este artículo obligaría a coordinar este anteproyecto con la normativa de Transparencia, Protección de Datos, Esquemas Nacionales de Interoperabilidad y Seguridad, y Archivos, e incluso con reglamentos europeos como el de Gobernanza de Datos o el Reglamento General de Protección de Datos.
3. De la misma forma, resulta notoria la ausencia de un artículo o apartado específico dedicado a aclarar y objetivar conceptos excesivamente subjetivos como “Seguridad Nacional”, “intereses de España” o “afectación directa”, en la línea de lo contenido en el apartado de Definiciones de los Principios de Tshwane, cuando define “Interés legítimo de seguridad nacional”: “Interés cuyo verdadero objeto y principal efecto sea proteger la seguridad nacional, de forma consistente con el derecho interno e internacional. Un interés de seguridad nacional no será legítimo cuando su objetivo real o su principal efecto sea resguardar un interés que no esté vinculado con la seguridad nacional, tal como evitar que se ridiculice o señale a gobiernos o funcionarios por irregularidades; ocultar información sobre violaciones de los derechos humanos, otras violaciones a la ley o el funcionamiento de las instituciones públicas; fortalecer o perpetuar un determinado interés político, ideología o partido político; o reprimir protestas legales”.
4. Otro tanto cabe advertir en lo referente a la ausencia de categorizaciones de tipologías informativas susceptibles de legítima clasificación, por un lado, y presumiblemente exceptuables de la misma por el otro (Principios de Tshwane nºs 9 y 10).
5. Más grave es, si cabe, lo que se considera como un retroceso importante en lo relativo a la seguridad jurídica al incrementarse el número y la condición de las autoridades de clasificación, reclasificación y desclasificación de la información, hasta el punto de retornar la situación anterior a la promulgación de la Ley de Secretos Oficiales de 1968, que precisamente se creó para limitarlas legalmente, reduciéndolas aún más en su reforma de 1978 (Ley 48/1978). En el caso de las categorías de Confidencial y Restringido, además, se prevé la delegabilidad de la capacidad de clasificación, con lo que la multiplicación de autoridades puede convertirse en exponencial, pudiendo con ello producirse un elevado nivel de opacidad contrario al derecho de acceso a la información pública (Principio de Tshwane nº1).
6. Se echa igualmente en falta la alusión o la referencia a la coordinación o compatibilidad de la Ley de Información Clasificada con la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, apreciándose incongruencias con la misma, tanto en lo relativo a la obligatoriedad de motivar las solicitudes de acceso a la información, como en la coexistencia en ambas normas de “unidades de información”, que deberían gestionarse desde la perspectiva de los procesos archivísticos y contar con personal técnico adecuado.
7. Sorprende, a la hora de determinar las funciones de la Autoridad Nacional de Clasificación, el desconocimiento por parte del legislador de la existencia y las funciones de la Comisión Superior Calificadora de Documentos Administrativos del Estado (CSCDA), que según su regulación es “el órgano consultivo superior dedicado al estudio y dictamen de la calificación y utilización de los documentos de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos, así como a la integración de los documentos en los archivos y su régimen de acceso e inutilidad administrativa”. La CSCDA se encuentra adscrita a la Comisión de Archivos de la Administración General del Estado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 13.6 del Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre. Por esta vía se está obviando un organismo de carácter transversal que bien podría actuar en concurrencia con la Autoridad Nacional de Clasificación, dada su experiencia en la regulación del acceso a la información pública, también la sometida a restricciones por otras razones más allá de la seguridad y la defensa nacional.
8. Se aprecian incongruencias graves en los artículos dedicados a la regulación de los procedimientos de clasificación. No se hace referencia en ningún caso a la relación con los períodos de conservación documental que marca la Comisión Superior Calificadora de Documentos Administrativos (CSCDA), cuyas competencias quedan reforzadas con el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, que requiere el dictamen preceptivo de la CSCDA para los procesos de destrucción de documentos en soporte no electrónico. Todos los documentos, e información, por consiguiente, quedan dentro del marco de la gestión documental. Dicho de forma clara: no pueden quedar fuera los documentos clasificados de la legislación consolidada en nuestro ordenamiento. Un ejemplo de buena praxis legislativa en este aspecto es la decisión UE, Euratom 2015/444 de la Comisión de 13 de marzo de 2015, artículo 32.
9. Se recurre con excesiva frecuencia a la remisión a desarrollo reglamentario de cuestiones procedimentales que no quedan claras en la redacción actual de varios artículos de la norma, lo que de facto puede impedir su entrada en vigor de forma efectiva.
10. No se prevé el deber general de documentar la información clasificada para acreditar su existencia y evitar su pérdida, desaparición o indebida destrucción, ni disposiciones relativas a la publicidad de los registros de diligencias de clasificación (Principio de Tshwane nº 12). Tampoco hay referencias a la necesaria relación que debe existir entre las Unidades de información clasificada con los archivos centrales de la institución a la que aquellas pertenezcan, ni a su integración en el Sistema Archivístico de la Administración Central del Estado. Al efecto, debería estipularse, igualmente, que los técnicos de archivos de la Administración General del Estado que trabajen en la coordinación con las mencionadas Unidades de información clasificada contarán también con una habilitación personal en las condiciones aplicables a la categoría de “Alto Secreto”.
11. No se establece una regulación más específica sobre la gestión de las solicitudes de acceso a la Información Clasificada, mientras se limita en exceso la posibilidad de hacerlo exclusivamente a personas físicas o jurídicas que acrediten afectación directa (Principios de Tshwane nºs 18 a 26)
12. No existe una referencia al régimen de acceso a los documentos con marcas de clasificación anteriores a la promulgación de la Ley de Secretos Oficiales de 1968, en línea marcada por las resoluciones de la Ministra de Defensa sobre el acceso a los fondos de los archivos militares, ya que no puede hablarse propiamente de "documentos clasificados" legalmente con anterioridad a esa norma. De igual modo, se hace necesario declarar el acceso positivo y favorable a aquella documentación con marcas de clasificación anteriores a la Ley de 1968, que permanece custodiada en los archivos históricos, considerándose de valor histórico.
13. No se prevé el establecimiento de un procedimiento público de solicitud de desclasificación de documentos.
14. Destaca por su ausencia el establecimiento de un organismo de supervisión independiente, encargado de supervisar a las entidades del sector de seguridad, funciones que podría realizar el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.
15. En el régimen disciplinario se establecen sanciones por aplicar de manera dolosa o fraudulenta niveles de clasificación a documentación excluida legalmente de serlo, como es la que evidencia violaciones de Derechos Humanos o crímenes de lesa humanidad.
16. No hay determinación de las sanciones por revelación de información clasificada las previsiones de las directivas europeas y la regulación internacional sobre protección de alertadores, observándose, por el contrario, graves incongruencias con la misma.
17. El ejercicio de la potestad legislativa del Estado corresponde a las Cortes Generales, que representan al pueblo español y controlan la acción del Gobierno. Por esa razón, no debe limitarse su capacidad de control en una materia tan sensible como esta, que supone la limitación del derecho de acceso a la información pública, al mero papel de receptor pasivo de la información que quiera proporcionarle, previo tratamiento, la Autoridad Nacional para la Protección de la Información Clasificada a través de la actual Comisión de Gastos Reservados. Su papel debe potenciarse en la línea del Principio de Tshwane nº 36.
18. El anteproyecto de la nueva Ley de Información Clasificada no se ajusta a las normas internacionales de Derechos Humanos, al no garantizar que la información relacionada con violaciones de los Derechos Humanos o del derecho humanitario, en ningún caso, podrá ser clasificada invocando razones de seguridad nacional de forma tal que se evite la rendición de cuentas por dichas violaciones, o se despoje a la víctima de la oportunidad de acceder a una reparación efectiva de sus derechos, tal y como establece tanto en el Principio de Tshwane nº 10 como en el Conjunto de principios para la protección y la promoción de los Derechos Humanos, para la lucha contra la impunidad. E/CN.4/sub.2/1997/20/Rev.1, de 1997, actualizado por el Informe Orentlicher E/CN.4/2005/102/Add.1, en 2005. La única referencia que aparece en el texto a los Derechos Humanos es la prohibición de destrucción de información clasificada a partir de la nueva ley, sin indicar expresamente el carácter retroactivo de dicho artículo para la información clasificada anterior a la ley y que puede contener graves vulneraciones de los mismos. Se contradice, así mismo, con el régimen sancionador previsto en el Proyecto de Ley de Memoria Democrática actualmente en fase de debate parlamentario.
19. Los tiempos previstos para la desclasificación automática son excesivamente largos, muy alejados de los estándares al uso en los países de nuestro entorno. Proponemos reducir el plazo máximo de clasificación (especialmente si se mantiene la posibilidad de prórroga por quince y diez años respectivamente) para los documentos clasificados de Alto Secreto de 50 a 30 años, y para los clasificados como Secreto, de 40 a 20 años.

En Madrid, a 12 de agosto de 2022

Propuesta suscrita a título colectivo por:

ARCHIVEROS ESPAÑOLES EN LA FUNCIÓN PÚBLICA (AEFP)
ASOCIACIÓN DE ARCHIVEROS DE CASTILLA Y LEÓN (ACAL)
ASOCIACIÓN ARCHIVEROS DE ANDALUCÍA (AAA)
ASSOCIACIÓ CIUTADANIA I COMUNICACIÓ (ACICOM)
ASSOCIACIÓ DE PROFESSIONALS DE L’ARXIVISTICA I LA GESTIÓ DE DOCUMENTS DE CATALUNYA (AAC-GD)
COMISIÓN ESPAÑOLA DE HISTORIA DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES (CEHRI)
FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE ASOCIACIONES DE ARCHIVEROS, BIBLIOTECARIOS, ARQUEÓLOGOS, MUSEÓLOGOS Y DOCUMENTALISTAS (ANABAD)
FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE SOCIEDADES DE ARCHIVÍSTICA, BIBLIOTECONOMÍA, DOCUMENTACIÓN Y MUSEÍSTICA (FESABID), que incluye: Asociación Andaluza de Bibliotecarios (AAB), Asociación de Archiveros de la Iglesia en España, Asociación de Archiveros de la Iglesia en España (AAPID), Asociación de Archiveros de Castilla y León (ACAL), Asociación de Bibliotecarios de Toledo (ABITO), Asociación de Bibliotecarios de la Iglesia en España (ABIE), Asociació de Bibliotecaris, Arxivers i Documentalistes de les Illes Balears (ABADIB), Asociación de Casas-Museo y Fundaciones de Escritores (ACAMFE), Asociación de Profesionales de Bibliotecas Móviles (ACLEBIM), Asociación Española de Documentación Musical (AEDOM), Artxibo, Liburutegui eta Dokumentazio Zentroetako Profesionalen Euskal Elkartea (ALDEE), Asociación Española de Archiveros, Bibliotecarios, Museólogos y Documentalistas. Murcia (ANABAD Murcia), Asociación Profesional de Especialistas en Información (APEI), Asociación Navarra de Bibliotecarias y Bibliotecarios / Nafarroako Liburuzainen Elkartea (ASNABI), Asociación de Profesionais dos Arquivos, Bibliotecas, Museos e Centros de Documentación de Galicia (BAMAD Galicia), Col.legi Oficial de Bibliotecaris-Documentalistes de Catalunya (COBDC), Col.legi Oficial de Bibliotecaris i Documentalistes de la Comunitat Valenciana (COBDCV), Sociedad Española de Documentación e Información Científica (SEDIC), Unión Territorial ANABAD-Cantabria (ANABAD Cantabria), Asociación de Bibliotecarios/as y Documentalistas de Canarias (ByD Canarias) y Asociación de profesionales de las bibliotecas y centros de documentación de Ciencias de la Salud en la Comunidad de Madrid (BMS).
GRUPO DE TRABAJO DEL CUERPO TÉCNICO DE ARCHIVEROS DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD DE MADRID
INNOVACIÓN Y DERECHOS HUMANOS (IHR.WORLD)
SECCIÓN DE HISTORIA DE LA FUNDACIÓN DE INVESTIGACIONES MARXISTAS (FIM)

Propuesta suscrita a título personal por:

Miguel Ángel Blanes Climent, Técnico Jurídico en el Defensor del Pueblo de la Comunidad Valenciana
Carlos Sanz Díaz, Profesor de Historia Contemporánea, Universidad Complutense de Madrid
Manuel Bueno Lluch
Julián Sanz Hoya (profesor titular de Historia Contemporánea, Universitat de València)
Santiago Vega Sombría
José Gómez Alén, catedrático EEMM.
Antonio Moreno Juste, Catedrático de Historia Contemporánea

Descargar comunicado con enmiendas propuestas